截至2016年末，我国中央和地方政府债务余额为27.33万亿元，占GDP比重为36.7％，政府债务率80.5%，其中地方政府债务15.32万亿元。从数据看，目前债务风险总体可控。但是，这个数据不包括或有负债（2014年末认定的或有负债为8.6万亿，之后未公布此项数据），鉴于近两年部分地方存在不同程度的违法违规举债问题，或有负债规模估计膨胀很快。
2016年下半年以来，财政部等部门出台了一系列规范地方政府举债行为的指导文件，2017年以来相关文件更是密集出台。5月3日财政部等六部委联合发布财预50号文，短短一个多月，前两天财政部陆续出台62、87号文，显然是去年开始的财政部对地方债务几轮摸底之后的反思总结。
一、50号文/62号文/87号文：全方位规范地方政府违规融资
50号文就加强地方融资平台融资管理及规范PPP作出了规定。“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为”、“融资平台公司在境内外举债时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能”、“地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金、严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变现举债”。
62号文推出专项债创新品种土地储备专向债。土地储备专项债券属于地方专项债的一种，占用地方政府专项债额度，债券资金用于特定的土地储备项目（一个或多个），“由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构专项用于土地储备”。条款设计有创新，一是期限需要与土储项目对应，不超过5年，二是可以设定提前偿还债券本金条款，这是地方债的创新条款，三是可以续发债券周转偿还。
87号文就规范政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资做出详细要求。
关于政府购买服务，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）明确了政府购买服务的内容是适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。但不少地方政府以购买服务为名，行违规举债之实。
87号文对政府购买服务进行规范，强调购买服务应该是基本公共服务，而非货物和工程。符合基本公共服务、在指导性目录里面、先有预算这三条是政府购买服务的三个要素。87号文详细列举政府购买服务负面清单，首次将非金融机构的融资列入禁止范围。
二、简评：
对于地方政府债务问题，“堵暗道”有助于防范或有负债风险，但当前“明渠”空间有限，难以满足基建需求；中期“明渠”或将扩容；长期需财政经济体制改革配合
总体来看，这三个文件对于新<预算法>、国发43号、国办88号等政策从执行层面的强化，三个文件对大部分违法违规融资行为（平台融资、提供担保、PPP、政府投资基金/产业基金、政府购买服务）的政策全覆盖，思路是“修明渠，堵暗道”，核心在于全面堵住地方政府违规进行融资担保或变相融资担保形成地方政府或有债务的可能性。
近两年来，对地方政府债务的规范文件覆盖范围从债务限额管理、预算管理、风险评估和预警，到风险事件应急处置、债务违约分类处置、完善监督体系等，目前已基本形成地方债务风险管理全链条。“堵暗道”剥离融资平台公司政府融资职能、制止地方政府变相举债融资的同时，也“修明渠”，构建规范的地方政府举债融资机制。
今后地方政府的正规融资方式包括：地方政府一般债券+多品种专项债+PPP 融资。
首先，地方政府一般债券和专项债渠道。2017年地方政府债务限额为18.82万亿（较2016年增加1.63万亿），其中一般债务余额限额为11.55万亿、专项债务余额限额7.27万亿。2017年地方一般债券安排额度8300亿（较2016年仅增500亿），专项债券额度8000亿（较2016年增加4000亿）。地方政府一般债券和专项债的总量规模是严格受赤字约束的，短期难有大幅新增空间。
其次，PPP渠道。目前情况看，以政府采购做的PPP模式受10%财政支出红线限制，且落地情况不理想，PPP成效显现尚需时日。PPP为2014年以来力推的，初衷主要是转变基础设施和公共服务项目融资方式、发挥市场机制的决定性作用，但在实操中一开始就异化成新的融资工具。截至目前，入库数前三位的省份是贵州、山东和新疆，财力雄厚经济发达的地区反而不急于推PPP。之前PPP落地金额每个季度在五六千亿，落地周期通常为5个月以上。按照年度预算，2017年地方一般预算支出16.48万亿，按10%上限算，政府付费PPP为1.65万亿。
在规范PPP融资操作的同时，政府也相继出台了鼓励PPP项目资产证券化和债券融资等相关文件。50号文、发改办财金730号文等相关文件有助于社会资本合作方和资金提供方对地方政府在PPP项目中的角色和义务形成清晰稳定的预期。据称目前部分金融机构对政府相关项目的投资约2/3是政府购买服务模式，约1/3是PPP模式。长期来看，PPP模式未来有望大幅扩容，有利于优质规范的PPP项目融资。
2016年基础设施投资（不含电力、热力、燃气及水生产和供应业）规模11.89亿元，预计2017年这块增速仍超15%，即13.67亿元。上述分析看出，地方政府债务和PPP规模难以满足基建需要，当前地方政府基建等投资的资金来源主要通过平台公司举债，或者政府购买服务、政府采购等模式，并主要通过土地出让收入进行跨期平衡。
综合来看，政府“堵暗道”降低了地方政府或有债务风险，但目前地方政府债券和PPP这两个“明渠”空间都较小，增加了基建投资的资金来源压力。2017年地产市场严控、地产投资疲软的背景下，对基建投资的依赖较大。但预计短期对平台融资、提供担保、PPP、政府投资基金/产业基金、政府购买服务的严控难以放松，长期监管方向大致不变，预计将经历一个阵痛期。
可以预见，这些规范性文件具体操作和实施效果将是一个中央、地方政府、金融机构博弈的过程，还得看政策下一步的力度。财政部这两年只公布了全国债务总额，并未公布或有负债额度和分省市债务率数据，也是出于对地方发展保护的考虑。中期来看，地方债券发行规模或将扩容，PPP10%红线或将提高。长期来看，要建立防范政府债风险的长效机制，单靠强化地方债管理是不够的，还需要进一步深化财政体制和经济体制改革。
三、几个值得关注的问题
1、87号文对政府购买服务的范围进行了严格规定，未来原材料、燃料、设备等货物，基础设施建设、储备土地前期开发、农田水利等建设工程，建设工程与服务打包，都不属于政府购买服务范围，那么这类工程类项目如何安排？
可以走政府采购流程，通过公开招投标，依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。这些政府采购形成的资金需求，融资责任方是政府而非承包方，政府向承包方支付相应的工程款。
2、目前的存量政府购买服务项目如何处理？
根据87号文的规定，各省级财政部门要会同相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。
这意味着政府购买服务的项目应当全部排查，凡是有违法违规的均应当整改到位，并没有新老划段的安排。即使是已经进行了政府购买服务，并且也由当地人大审批了，但是如果不符合先有预算后采购，并且期限超过了三年，那么这也存在合法性的问题。
个人倾向于认为对存量项目的影响，具体要看政策的执行口径和执行力度。估计存量项目的具体处理会与各省市财力和债务腾挪空间有关。
3、对城投公司的影响如何？虽然有43号文和新预算法的规范，但这三年融资平台公司仍是背靠政府信用进行大量融资。特别是债券置换以来，从市场投资人的选择来看甚至可以说城投公司融资的偏好更强了。但从去年年底一系列关于地方政府债务规范管理，包括这段时间密集出台的50号文、62号文和87号文，对城投公司的政策导向越来越清晰了，再走旧有的背靠政府信用进行融资的做法恐怕再也行不通了，中长期城投公司需要进行市场化转型。
但并不意味着城投公司不能再获得地方政府支持。目前，各地城投公司仍是政府相关实体，地方政府仍将从以下方面影响城投公司信用质量：
1) 作为城投公司股东，地方政府可以合规的增加投资，而不是注入公益性等不便处置的资产。2) 地方政府或通过其设立或参股的担保公司提供间接的信用支持。这是地方政府向企业输送信用支持的合法途径，但地方政府只承担有限责任。3) 作为城投公司服务的客户，地方政府按与城投公司签订的合同及时足额履行付款义务。一种形式是城投公司通过政府采购招标获得基建工程项目。一种形式是城投公司按照正规招标形式拿到PPP项目，这部分是可以纳入政府预算安排的。